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  • 铁路投融资改革亟待解决多方利益之争

    2015-08-11 08:49:02
       来源:新浪智库

     2014年4月,国务院召开常务会议提出筹措和落实铁路建设资金的五条政策措施,深化铁路投融资体制改革拉开序幕。由于铁路站场及周边土地的综合 开发利用被视为解决铁路建设融资困境的重要途径,2013年8月,国务院为此发布了《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕 33号,下称33号文)要求,支持铁路车站及线路用地综合开发,授权中国铁路总公司(以下简称中铁总)依法盘活利用其原铁路生产经营性划拨土地,相关政策 由国土资源部牵头制定。瞭望智库在调研中了解到, 如今33号文发布已经半年有余,各方仍存在较大分歧。

      中铁总力推“港铁模式”

      在中铁总债务沉重、铁路投资盈利模式尚未清晰、铁路运营可持续性难题待解的局面下,如何破解铁路建设融资困局,一直是我国铁路投融资改革面临的主要问题。

      2013年8月,国务院发布“33号文”后,中铁总在土地政策改革上,希望能够引入“港铁模式”,即将轨道交通和站场及周边物业捆绑统一开发。 中铁总认为,实施铁路站场及毗邻地区土地综合开发利用政策,是铁路投融资体制改革的一项重大制度创新,通过对新建铁路站场及毗邻地区土地进行综合开发,以 开发收益支持铁路发展,将能实现铁路资产保值增值,增强铁路自我发展能力。

      经过多年积累,中铁总目前能开发的既有土地量比较可观。很多铁路站场原来在郊区,现在则处于市内较好的地段,开发价值较高。此外,高铁网建成 后,很多低等级的既有线路设施利用率不高,也可以考虑拿来开发。今年2月23日至24日,中铁总召开资产经营开发工作会议时强调,2014年在土地综合经 营开发方面要取得突破性进展。

      瞭望智库了解到,“港铁模式”在内地面临的最大障碍是土地出让制度。根据我国现有法律,划拨用地不能直接进行商业物业及住宅开发,必须经出让程 序交纳土地出让金后才能进行。因此,尽管中铁总目前已要求新的客运专线设计都要进行商业开发方面的研究,但离实际操作还有一段距离。

      相关各方存在明显分歧

      瞭望智库在调研中了解到,由铁路用地变更性质为商业开发用地,将带来巨大的土地利差,加之各方所处立场不同,意见分歧难以避免,这主要表现在以下两个方面:

      一是地方政府反对中铁总主导。按照传统方式,地方政府会将存量铁路用地收回重新组织招拍挂出让,给铁路企业一定经济补偿或者在城市其他地方置换 一块新地。这种方式让地方政府有着较大主动权,变性的增值收益大部分由地方政府拿走,二级开发收益则大部分被拿地地产商享受。若允许中铁总直接开发原划拨 性质的铁路土地,将铁路用地变性的利差全部都给中铁总,预计会遭到地方政府的反对。

      即便退一步采取土地协议出让的方式,也会大幅降低地方政府的土地增值收益。协议出让规定原土地权利人可以继续用这块地,补缴地价只要不低于最低价标准就是合法的。有地方国土局表示,如果允许中铁总协议出让的话,还有其他类似企业都会争取,地方政府该怎么办。

      二是“条块”之间各有诉求。 由于经济基础和地理位置的关系,各地方政府的政策诉求存在差别。东南部省份主张放开土地“捆绑”出让。以广东为例,由于划拨的铁路建设用地不能进行商业开 发,为保证铁路用地和站场及周边土地统筹规划开发,广东省采取的办法是将铁路用地和站场及周边用地“捆绑”招拍挂出让,通过打“擦边球”设置一定条件,规 避土地招拍挂中存在的价格竞争及失地风险。招拍挂后的土地出让收入还是优先返还给铁路公司。

      相比之下,中西部省份更关心用地规模如何划定。对于中西部大多数城市而言,现阶段还是要依靠中铁总来投入铁路建设。按照现行政策规定,铁路用地红线外的土地增值收益全部应归地方政府所有,新建铁路站场及周边土地综合开发的用地规模划的越大,地方土地收入让利越多。

      此外,在相关政策制定中,国土部负责土地指标分配和土地利用规划调整,住建部负责城乡规划调整,财政部负责财政资金投入等,各部委及中铁总因分工不同,在意见稿征求过程中也表现出较大分歧。

      发挥市场作用 统筹协调推进

      瞭望智库认为,对于中铁总存量铁路用地的商业开发以及新建铁路站场及周边用地的综合开发,在政策制定层面,宜考虑以下两方面的问题。

      一是宜推动中铁总和地方政府加强合作。综合来看,地方支持中铁总存量划拨用地开发利用的模式大致有三种:第一种是全权交给中铁总来操作;第二种是以地方政府操作为主,土地增值利益作为政府投入返还给中铁总;第三种是中铁总和地方政府合作。

      第一种开发模式,需要赋予中铁总土地一级开发资质,同时让其主导土地二级开发。但我国目前土地一级开发由地方政府负责,如果给中铁总土地一级开发资质,很多类似具有公益性和基础性的行业也会争取,可能会给整个土地政策带来较大冲击,难以得到地方政府的支持。

      第二种开发模式,即由地方政府来主导铁路用地商业开发,在实际操作中也会遇到较大困难。一方面中铁总对其分散在各地的原生产性划拨用地有主控 权,单独由地方政府来操作,会遇到土地一级开发“拆不动”的问题;另一方面,从土地规划修编的角度来讲,如果完全由地方政府操作,很多地方要修改城市和土 地利用规划,难度较大。

      第三种开发模式,即中铁总和地方政府进行合作,是目前较为合理及现实的方式。由中铁总统一来负责土地综合开发规划修编和土地性质变更工作,双方合作进行土地一级开发,招拍挂出让土地进行二级开发。

      二是要注重发挥市场配置资源的决定性作用。对于新建铁路沿线土地的综合开发,政策制定宜注重市场规则,通过搭设一个原则性的框架平台,让铁路公 司(包括中铁总、地方铁投、民间资本)依据市场规则和地方政府自主谈判加以推进。结合各方意见及实践看,具体包括以下几个方面:

      明确规划协同。调查表明,中国上一轮高铁建设对于周边土地价值的提升和城市空间布局的优化作用,并没有充分体现出来。最大的问题是高铁站点建设 大干快上,没有和城市规划很好地统筹考虑。因此,对新增铁路建设,要力促铁路站场及周边土地综合开发规划、城市总体规划、土地利用总体规划统筹协同。

      确定开发主体。对于中铁总而言,要进行土地商业开发,中铁总需要成立一个投资主体,由其与各相关部委、地方政府协调,同时不断积累土地市场化开 发经验。目前在地方主导的铁路建设方面,广东的模式是将轨道交通沿线需要统筹规划开发的土地,分为红线内开发用地和红线外开发备选用地。红线内开发土地用 于城际铁路建设,以划拨形式交给轨道交通项目业主公司——广东铁投;红线外土地可由省市联合组成合资公司开发,或者由沿线城市的铁路投资平台公司负责开 发,具体由省市协商确定。从尊重市场化规则而言,无论是中铁总还是地方铁路投资公司,在土地二级开发层面,宜引入更附有开发经验、开发水平、开发信誉和资 金实力的地产商进行合作,保证市场效率和公平。

      划定用地规模。目前广东省的做法是,红线内用地规模原则上按铁路建设用地有关规定的上限标准确定;对于红线外开发备选用地规模,以城际轨道交通 各站场为中心,半径800米左右范围内尚未划拨、出让的国有土地,以及其他适合开发建设的土地,作为开发备选用地。湖北省出台的文件规定,红线外开发备选 用地规模是,以站场为中心、半径1000米左右范围确定开发备选用地。

      明确收益分配。收益分配政策制定的核心问题,也是各方争议的焦点所在。目前,我国相关政策规定,每块土地出让金总额的3%用于铁路建设基金,直接从财政划转。地方政府因此认为,对于铁路的建设已经有较大的支持。

      当前,特别是中西部的一些城市,面临着加大基础设施投入的需求,地方财力不足,如果土地增值收益划走较大一部分,地方财政困难局面将会进一步加重。因此,政策制定层面不应该“一刀”划定,宜给出指导性的原则,让双方自主谈判为宜。

      完善土地扶持政策。这包括两个层面:一是牵涉用地指标问题。很多城市用地指标不足,建议从省级层面统筹,优先安排市、县铁路站场周边土地开发利 用指标。同时对城市总体用地规模给与适当调整;二是由于很多地区可复垦为同等质量耕地的后备土地资源稀少,在耕地占补平衡方面可考虑予以适当支持,同时对 于土地增值税予以适当减免。

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